Analys av svensk flyktingpolitik från 80-talet till den så kallade flyktingkrisen.

Under hösten 2015, när den så kallade flyktingkrisen var som mest aktuell, bad nät-tidningen Kvartal mig att skicka in ett bidrag. Eftersom jag just då forskade om Sveriges flyktingpolitik valde jag att reflektera över varför just Sverige lockade så många asylsökande. Jag skickade in en text, men fick ingen återkoppling. För någon månad sedan frågade jag om status för artikeln, men fick inte heller denna gång något svar. Därför lägger jag nu ut den på Integrationsbloggen. Tänk på att texten skrevs före den omsvängning av politiken som skett sedan dess. Tänk också på att det är en analys av utvecklingen och inget politiskt ställningstagande. Rubriken, och underrubrik-texten, sattes av redaktören innan det tystnade från deras sida.

Från pragmatism till moralism 

Svensk flyktingpolitik har under de senaste trettio åren gått från pragmatism till moralism, från restriktivitet till generositet och drömmen om att vara ett föredöme för andra länder. Henrik Emilsson skriver om svensk flyktingpolitik från 1980-talet till i dag.

Just nu ställer sig nog många frågan: Varför Sverige? Hur kommer det sig att människor från Asien, Afrika och Mellanöstern tar sig genom hela Europa till just Sverige? I denna essä ska jag ge några svar på denna fråga.

Först är det lämpligt att ge en översiktlig bild av antalet asylsökande. Sverige, med knappt två procent av EUs befolkning, har sedan 2010 tagit emot drygt 12 procent av alla asylansökningar inom EU. Sverige har visserligen ända sedan 80-talet varit ett populärt land att söka skydd hos, men över tid har det blivit allt vanligare att söka sig just hit. Under 90-talet kom t.ex. knappt fem procent av de asylsökande till Sverige. När det gäller de ensamkommande barnen är utvecklingen ännu mer dramatisk. Under mitten av 00-talet sökte sig omkring fem procent av de ensamkommande till Sverige. Sedan 2012 är det ungefär var tredje. Det första konstaterandet är därför att Sverige skiljer ut sig i en Europeisk jämförelse, och att de stora skillnaderna mellan Sverige och andra länder har skett ganska nyligen. 

Den naturliga följdfrågan är varför de asylsökande väljer att komma till Sverige? Den forskning som finns visar att asylsökande har en hyfsad stor möjlighet att själva välja vilket land de vill söka asyl (Barthel och Neumayer, 2015; Hatton, 2004; Neumayer, 2004; Yoo, E. och Koo, 2014). Det är några faktorer som särskilt attraherar. För det första den generella levnadsnivån och situationen på arbetsmarknaden. Rikare länder med låg arbetslöshet attraherar fler asylsökande. Andra viktiga faktorer är asylpolitiken och integrationspolitiken. Asylmottagningssystem som ger möjlighet att jobba och röra sig fritt kan locka, likaså hur generös själva asylbedömningen är. Men villkoren efter asyl har också visat sig vara viktiga, dvs. de rättigheter till välfärd och familjeåterförening som erbjuds. Ser man på villkoren för asylsökande, möjligheten till asyl och rättigheterna efter asyl är det mycket som lockar i Sverige jämfört med andra europeiska länder. I Sverige lever man betydligt friare som asylsökande. Man behöver inte bo på flyktingförläggning och man har tillåtelse att arbeta. Visserligen är det mycket få asylsökande som har ett reguljärt arbete, men eftersom det är tillåtet att bo var man vill kan några åtminstone arbeta i den svarta ekonomin. Sveriges asylregler är inte så mycket mer generösa, men för barn och minderåriga är möjligheten att få stanna betydligt större än i andra jämförbara länder. Det som dock skiljer mest mellan Sverige och andra länder är de rättigheter som ges efter att asyl beviljats (se till exempel Goodman, 2012 och http://www.mipex.eu). Permanent uppehållstillstånd och medborgarskap beviljas utan krav på språkkunskaper eller ekonomisk självförsörjning. Familjebildning och familjeåterförening kan, med några få undantag som gäller för ungefär en procent av alla ansökningar, ske utan några villkor. En sista, men inte minst viktig, faktor som förklarar antalet asylsökande, är de transnationella nätverken. En lång rad forskningsartiklar visar att asylsökande tenderar att söka sig till de länder där det finns landsmän, så kallad kedjemigration. Det beror inte bara på att potentiella asylsökare har vänner och släktingar i landet, utan också på att det genom smugglare och andra entreprenörer bildas en sorts infrastruktur kring vissa resvägar, ett så kallat migrationssystem. Senare forskning visar dessutom att denna infrastruktur också tenderar att expandera till andra flyktingproducerande grannländer om flyktingvägarna sammanfaller. Idag när flyktingar från många länder använder samma resvägar och flyktingsmugglarligor, via Turkiet in i EU, blir allt fler asylsökande del i det migrationssystem som har Sverige som mål. 

Skillnaden i attraktivitet mellan Sverige och övriga Europeiska länder har framförallt utvecklats under sent 90-tal och tidigt 2000-tal (se till exempel Hatton 2009, sid. 200 och 208). Medan de flesta andra länder infört en lång rad krav för permanenta uppehållstillstånd, medborgarskap och familjeinvandring så har Sverige tagit små steg i mer generös riktning, till exempel när det gäller villkoren för ensamkommande asylsökande, möjligheten till asyl för barn och rätt till skola och vård för asylsökande och papperslösa. Sammantaget kan det konstateras att det är en mycket rationell handling för asylsökande att komma till just Sverige. Och efter hand allt fler förstår det smarta med att söka asyl i Sverige leder det sedan till ytterligare ökning genom den kumulativa effekt som tidigare invandring bidrar till.

Så här långt har jag beskrivit att Sverige tar emot en allt större andel av de asylsökande till EU och Europa. Jag har förklarat att det till stor del är en naturlig effekt av den förda politiken. Medan politiken på 90-talet var ungefär densamma i Sverige som hos grannländerna, är den idag väldigt annorlunda. Särskilt ensamkommande minderåriga och personer med familj kvar i sina hemländer bör, om de kan och är smarta, välja att söka asyl i Sverige. Nu återstår det att förklara varför Sverige under 2000-talet valt en annan väg inom migrations- och integrationspolitiken jämfört med våra grannländer. Jag ska ta upp några punkter som jag har identifierat när jag studerat debatter om migration och integration i Riksdagen mellan 1984 och 2014. 

Alla partier har utvecklat sin asylpolitik i mer generös riktning, och det gäller framförallt de statsbärande partierna Moderaterna och Socialdemokraterna. Under 80-talet ville Moderaterna begränsa möjligheten till asyl till dem som uppfyller kraven enligt Genevekonventionen. Tjugo år senare, under 2000-talet, är samma parti med och utvidgar asylskälen. Men Socialdemokraterna har svängt i minst lika stor utsträckning. Under Bildt-regeringen 1991-94 kritiserade Socialdemokraterna ofta regeringen för att bedriva en oansvarig flyktingpolitik, t.ex. att inte snabbt nog införa visumtvång.

”Den nuvarande flyktingpolitiken är svårbegriplig. Den kostar samhället mycket pengar, ibland alldeles i onödan. Ett exempel på regeringens oförmåga och ovilja att fatta beslut i rätt tid gäller visumtvånget för vissa delar av det forna Jugoslavien. Invandrarverket ville redan i början av juni förra året att regeringen skulle införa visumtvång, men det dröjde ända till oktober innan regeringen förmådde fatta beslut. Under den tiden hade det hunnit komma ca 30 000 kosovoalbaner. Med den tid det tar innan ärendena är slutbehandlade kommer kostnaden för det svenska samhället att bli ca 4,5 miljarder kronor.” (Maud Björnemalm (s). Riksdagens protokoll 1992/93:91, Anf. 44)

Drygt 15 år senare har Socialdemokraternas position förändrats radikalt och dåvarande migrationspolitiska talesperson Magdalena Streijffert (s) meddelade inför valet 2010 att Moderaterna med sin restriktiva asylpolitik var det sista partiet de skulle samarbeta med om de fick makten utan ”om vi vinner valet den 19 september är det Miljöpartiet och Vänsterpartiet som vi kommer att samarbeta med när det gäller asyl- och flyktingpolitiken.” (Riksdagens protokoll 2009/10:107, Anf. 43).

Från politisk styrning till domstolsväsende. Under 80- och 90-talet hade regeringen stor makt att styra asylpolitiken och vem som skulle få stanna. Det kanske mest kända exemplet är Luciabeslutet 1989, när den Socialdemokratiska regeringen beslutade att inskränka möjligheterna till asyl. Men det var inte en engångsföreteelse. Regeringar beslutade regelbundet om att vissa grupper av asylsökande skulle direktavvisas utan individuell asylprövning, till exempel från Pakistan och Libanon. Så här sade Migrationsminister Anita Gradin (S) den 5 november 1985.

”Man frågar sig om direktavvisningarna är förenliga med vår utlänningslag. Ja, det har denna riksdag bestämt, Direktavvisningar skall förekomma enligt vår utlänningslag. Jag förutsätter självfallet att såväl polis som invandrarverk följer gällande lagstiftning. Regeringen styr som bekant tillämpningen genom beslut i besvärsärenden.” (Statsråd Anita Gradin (S), Riksdagens protokoll 1985/86:20)

Bildandet av utlänningsnämnden 1992 innebar en minskad makt för regeringen att styra asylpolitiken, då praxis istället kom att bestämmas av partipolitiska företrädare. Detta var något som den socialdemokratiska migrationsministern Leif Blomberg var mycket missnöjd med. I en artikel i DN (1996-01-19) förklarade ministern att regeringen ville ta tillbaka kontrollen och själva kunna styra inriktningen på Migrationsverkets beslut. Istället blev det tvärtom, och 2006 lades utlänningsnämnden ner och praxis i asylfrågor överfördes till domstolsväsendet. Att politiker inte längre direkt kan påverka asylpolitiken är något som inte minst alliansregeringens migrationsminister Tobias Billström var mycket nöjd med.

”Den här mandatperioden har vi inte lekt gudar på Olympen. Borta är tiden då migrationsministern var granne med Gud och höll människors öden i sina händer. Den nya instans- och processordningen har landat, och det är sakskälen som avgör i en rättssäker myndighets- och domstolsprövning. Det är lika för alla, oavsett politikernas inblandning, oavsett mediernas uppmärksamhet och oavsett vilken politisk majoritet som styr Sverige.” (Tobias Billström (m), Riksdagens protokoll 2009/10:107, Anf. 34).

Oppositionspartierna trycker alltid på för en mer generös asylpolitik. Under 2000-talet har partierna i opposition i mycket hårda ordalag kritiserat sittande regeringen för att bedriva en för restriktiv asylpolitik. Under Göran Perssons regeringar 1996–2006 var kritiken skoningslös. Under våren 2003 samlades i stort sett hela oppositionen i manifestationer mot Socialdemokraternas asylpolitik, vilket Vänsterpartiets Kalle Larsson också berättade i riksdagen.

”I går kväll talade representanter från sex av riksdagens partier vid en manifestation på Mynttorget utanför riksdagen för en mer generös och human flyktingpolitik. Vi lovar att återkomma inför varje migrationspolitisk debatt här i kammaren. (Riksdagens protokoll 2002/03:88, Anf. 5)

Ett uttalande av Erik Ullenhag (Fp) i december 2003 speglar väl tonläget. ”Sammanfattningsvis kan man säga att vi ser en flyktingpolitik och en regering som visar handlingskraft vad gäller hårda tag och restriktivitet men som är i det närmaste handlingsförlamad när det gäller humanitet och liberalisering av vår migrationspolitik.” Där uttalade han sig också om värdegemenskapen med Vänsterpartiet. ”Det är inte så ofta Kalle Larsson och jag är överens, eftersom han är kommunist och jag liberal. Men just på flyktingpolitikens område har vi hittat möjligheter att ha en samsyn då vi utgår från samma humana världsbild.” (Riksdagens protokoll 2003/04:42, anf. 133 och 140)

Efter att Alliansen vunnit regeringsmakten 2010 var det omvända roller där Socialdemokraterna tryckte på för att fler skulle få rätt till asyl, inte minst barn, personer med humanitära skäl och vid väpnade konflikter. 

”Vi anser att barnperspektivet i asyl- och flyktingpolitiken måste stärkas, och praxis i ärenden som rör barn måste mildras.” ”Vi har vid flera tillfällen påpekat att vi anser att begreppet ’synnerligen ömmande omständigheter’ i utlänningslagen har tolkats alltför restriktivt och har därför föreslagit att det ska ändras till ’särskilt ömmande skäl’.” (Eva-Lena Jansson (s), Riksdagens protokoll 2013/14:39, Anf. 54) 

”Begreppet väpnad konflikt tolkas i dag mer restriktivt än den praxis som tidigare varit, och det blir svårare för människor som flyr undan krig och konflikter i hemlandet att få stanna. Begreppet om yttre eller inre väpnad konflikt behöver tydliggöras, och skyddet behöver bli mer heltäckande och i överrensstämmelse med gällande internationell rätt.” (Fredrik Lundh Sammeli (s), Riksdagens protokoll 2013/14:102, Anf. 1)

Asyldebatten har skiftat från pragmatism till moralism, från migrationens konsekvenser till asylsökandes rättigheter. Under 80- och 90-talet var ord som kapacitet och volymer inte tabubelagda. Luciabeslutet 1989 motiverades till exempel med att ”Vi har nu nått gränsen för vad vi klarar av. Skall vi framöver på ett bra sätt bereda en fristad åt dem som behöver den allra mest, måste vi i dag in­skränka möjligheterna för andra att få uppehållstillstånd i Sverige.” (Maj-Lis Lööv (s) Riksdagens protokoll 1989/90:46). Moderaterna höll med. ”Det är bara att konstatera att verkligheten nu har nått rege­ring och riksdag även när det gäller flykting- och invandrarpolitik. Vi mode­rater ställer oss bakom regeringens beslut, inte minst eftersom det är ett gammalt moderat krav som regeringen nu gör till sin politik - nämligen att man skall ta emot flyktingar enligt FN-konventionens bestämmelser med en generös tillämpning.” (Gullan Lindblad (m). Riksdagens protokoll 1989/90:46). Detsamma gjorde Centerpartiet. ”Vi kan … inte i fortsättningen ha en situation av obalans mellan å ena sidan det system enligt vilket staten accepterar asylsökande och flyk­tingar i landet, och å andra sidan den förmåga som kommunerna har att ta emot och slussa ut flyktingar.” (Rune Backlund (c). Riksdagens protokoll 1989/90:133)

Nu är det andra värderingar som är utgångspunkten för debatten, och begrepp som öppenhet, rättssäkerhet, mänskliga rättigheter och barnperspektiv som är vinnande ord i parlamentarikernas inlägg. Dagens debatt har helt enkelt ett helt annat tonläge, där ett högt asylmottagande är något att vara stolt över. ”Det är väl sällan så enkelt att se värdet av asylrätten som när det gäller dem som flyr från Syrien i dag. Fram till i dag har ungefär 9 000 personer från Syrien fått asyl i vårt land, och det ska vi vara stolta och glada över. De allra flesta från Syrien får alltså uppehållstillstånd. För oss är det självklart att de ska ha sin sak prövad. Varje person som kommer till Sverige och knackar på dörren och säger att de behöver skydd och söker asyl här ska få sin sak prövad. Det är en mänsklig rättighet.” (Eva Lohman (m), Riksdagens protokoll 2012/13:97, Anf. 129) 

”Vi värderar solidariteten högt. År efter år strävar vi efter att nå topplaceringar i världen vad gäller att öppna våra dörrar för människor som kommer hit och att fortsätta kämpa för demokrati och mänskliga rättigheter över hela jordklotet.” (Emma Henriksson (Kd), Riksdagens protokoll 2013/14:39, Anf. 94)

”Asylrätten får aldrig avhumaniseras till flöden och volymer utan är en mänsklig rättighet och, för mig som socialdemokrat, en grundpelare. Det är helt oacceptabelt att göra inskränkningar i asylrätten och börja begränsa människors mänskliga rättigheter. Här får det aldrig råda något tvivel om var vi som land står.” (Fredrik Lundh Sammeli (s), Riksdagens protokoll 2012/13:97, Anf. 118) 

Från anpassning till den europeiska asylpolitiken till att vara ett föredöme för andra länder. Den europeiska dimensionen har funnits med i riksdagsdebatten ända sedan början av 80-talet. Det som bekymrade politikerna i slutet av 80-talet och början av 90-talet var att Sverige asylpolitik var mer generös än i andra länder och att det kunde ge fel signaler. 

”Vi kan inte längre ha en i många hänseenden avvikande nationell invandringspolitik. Vår profil ger omvittnat signaler till omvärlden som medför att fler asylsökande kommer hit än till de allra flesta jämförbara länder.” (Gustav Von Essen (m). Riksdagens protokoll 1992/93:91, Anf. 53) 

I dagens debatt är fokus snarare på att den svenska modellen ska exporteras till övriga Europa. ”Det är ingen hemlighet att Sverige är ett land vars värderingar bygger på öppenhet och ett generöst flyktingmottagande och där alla partier i riksdagens kammare – oavsett vad som framförts i talarstolen – värnar den hållningen. Det är också därför som vi är tacksamma för att vi kan föra med de svenska värderingarna in i den europeiska debatten. Vi vet ju att många av våra vänner ute i Europa har en helt annan syn på öppenheten och generositeten i mottagandet.” (Fredrik Federley (c), Riksdagens protokoll 2007/08:6, Anf. 22)  

Folkpartiet och Miljöpartiet har haft mycket stort inflytande på den förda asylpolitiken. Sedan 1984 är det endast Socialdemokratiska regeringar som drivit igenom lagar eller tagit beslut som drabbat asylsökande negativt. Det sammanfaller också med de år när varken Folkpartiet eller Miljöpartiet har suttit i regering eller varit aktivt stödparti. Som jag tidigare skrev så företrädde Moderaterna en mycket restriktiv asylpolitik vid slutet av 80-talet. Av detta märktes inget under Bildt-regeringen 1991-1994. När Luciabeslutet återkallades vintern 1991 ansågs det av en del moderata ledamöter vara en kapitulation av regeringen för den folkpartistiska asylpolitiken (Riksdagens protokoll 1992/93:91). Senare under mandatperioden beslutades också att 40 000 Bosnier skulle få permanenta uppehållstillstånd. Likaså har Miljöpartiet utnyttjat sin vågmästarställning vid flera tillfällen. Regeringen Persson tvingades att acceptera en flyktingamnesti för att få igenom 2005 års statsbudget. Och ingen är väl obekant med 2010 års migrationspolitiska överenskommelse mellan Alliansregeringen och Miljöpartiet, som bidrog till att säkerställa och även utöka asylrätten. 

Jag menar att ovanstående punkter kan hjälpa oss att förstå varför Sveriges asylpolitik utvecklats i en annan riktning än våra grannländer. Alla de traditionella partierna har förändrats i mer liberal och kosmopolitisk riktning där principer om rättssäkerhet, öppenhet och mänskliga rättigheter har blivit viktigare än politikens konsekvenser. Det har också förstärkts genom den i Sverige skarpa åtskillnaden mellan migrationspolitik och integrationspolitik. Jag har inte utrymme att utveckla resonemanget här, men det är slående att migrationspolitiken i stort sett aldrig nämns i de integrationspolitiska debatterna. Att alla partier är överens om att integrationspolitiken har misslyckats har hittills inte fått några återverkningar på migrationspolitikens område. I andra länder är dessa politikområden intimt sammanblandade, där olika integrationskrav ställs för att få invandra, stanna i landet och till slut bli medborgare. Av vikt är också att Riksdagen stegvis tagit bort möjligheterna för sittande regering att direkt påverka asylpolitiken och asylflödena. Utöver att det faktiskt har minskat politikens inflytande har det också skapat en vida spridd uppfattning att det inte går att påverka asylpolitiken och asylflödena, att dagens politik följer internationella konventioner som sedan tillämpas av domstolar. Men det kan knappast förklara varför Sveriges politik skiljer sig från våra grannländer. Till sist går det inte att underskatta det inflytande Folkpartiet och Miljöpartiet haft på svensk asylpolitik. I slutet av 80-talet och början av 90-talet fanns det en stor majoritet i riksdagen för en mer restriktiv asylpolitik. Hade den majoriteten fått genomslag hade vi idag troligtvis bott i ett annat slags samhälle, typ Danmark.

Referenser:

Barthel, F. & Neumayer, E. (2015) Spatial Dependence in Asylum Migration, Journal of Ethnic and Migration Studies, 41:7, 1131-1151.

Goodman, S. W. (2012). Fortifying citizenship: policy strategies for civic integration in Western Europe, World Politics, 64(04), 659-698.

Hatton, T. J. (2004) Seeking asylum in Europe. Economic Policy, 19(38), 6-62.

Hatton, T. J. (2009) The Rise and Fall of Asylum: What Happened and Why?*. The Economic Journal, 119(535), F183-F213.

Neumayer, E. (2004) Asylum Destination Choice What Makes Some West European Countries More Attractive Than Others?, European Union Politics, 5(2), 155-180.

Yoo, E. & Koo, J. W. (2014) Love thy neighbor: Explaining asylum seeking and hosting, 1982–2008. International Journal of Comparative Sociology, 55(1), 45-72.