Från
pragmatism till moralism
Svensk flyktingpolitik har under de senaste trettio åren
gått från pragmatism till moralism, från restriktivitet till generositet och
drömmen om att vara ett föredöme för andra länder. Henrik Emilsson skriver om
svensk flyktingpolitik från 1980-talet till i dag.
Just nu ställer sig nog många frågan: Varför Sverige? Hur
kommer det sig att människor från Asien, Afrika och Mellanöstern tar sig genom
hela Europa till just Sverige? I denna essä ska jag ge några svar på denna
fråga.
Först är det lämpligt att ge en översiktlig bild av antalet
asylsökande. Sverige, med knappt två procent av EUs befolkning, har sedan 2010
tagit emot drygt 12 procent av alla asylansökningar inom EU. Sverige har
visserligen ända sedan 80-talet varit ett populärt land att söka skydd hos, men
över tid har det blivit allt vanligare att söka sig just hit. Under 90-talet
kom t.ex. knappt fem procent av de asylsökande till Sverige. När det gäller de
ensamkommande barnen är utvecklingen ännu mer dramatisk. Under mitten av
00-talet sökte sig omkring fem procent av de ensamkommande till Sverige. Sedan
2012 är det ungefär var tredje. Det första konstaterandet är därför att Sverige
skiljer ut sig i en Europeisk jämförelse, och att de stora skillnaderna mellan
Sverige och andra länder har skett ganska nyligen.
Den naturliga följdfrågan är varför de asylsökande väljer
att komma till Sverige? Den forskning som finns visar att asylsökande har en
hyfsad stor möjlighet att själva välja vilket land de vill söka asyl (Barthel
och Neumayer, 2015; Hatton, 2004; Neumayer, 2004;
Yoo, E. och Koo, 2014). Det är några faktorer som särskilt attraherar.
För det första den generella levnadsnivån och situationen på arbetsmarknaden.
Rikare länder med låg arbetslöshet attraherar fler asylsökande. Andra viktiga
faktorer är asylpolitiken och integrationspolitiken. Asylmottagningssystem som
ger möjlighet att jobba och röra sig fritt kan locka, likaså hur generös själva
asylbedömningen är. Men villkoren efter asyl har också visat sig vara viktiga,
dvs. de rättigheter till välfärd och familjeåterförening som erbjuds. Ser man
på villkoren för asylsökande, möjligheten till asyl och rättigheterna efter
asyl är det mycket som lockar i Sverige jämfört med andra europeiska länder. I
Sverige lever man betydligt friare som asylsökande. Man behöver inte bo på
flyktingförläggning och man har tillåtelse att arbeta. Visserligen är det
mycket få asylsökande som har ett reguljärt arbete, men eftersom det är
tillåtet att bo var man vill kan några åtminstone arbeta i den svarta ekonomin.
Sveriges asylregler är inte så mycket mer generösa, men för barn och
minderåriga är möjligheten att få stanna betydligt större än i andra jämförbara
länder. Det som dock skiljer mest mellan Sverige och andra länder är de
rättigheter som ges efter att asyl beviljats (se till exempel Goodman, 2012 och
http://www.mipex.eu). Permanent uppehållstillstånd och medborgarskap beviljas
utan krav på språkkunskaper eller ekonomisk självförsörjning. Familjebildning
och familjeåterförening kan, med några få undantag som gäller för ungefär en
procent av alla ansökningar, ske utan några villkor. En sista, men inte minst
viktig, faktor som förklarar antalet asylsökande, är de transnationella
nätverken. En lång rad forskningsartiklar visar att asylsökande tenderar att
söka sig till de länder där det finns landsmän, så kallad kedjemigration. Det
beror inte bara på att potentiella asylsökare har vänner och släktingar i
landet, utan också på att det genom smugglare och andra entreprenörer bildas en
sorts infrastruktur kring vissa resvägar, ett så kallat migrationssystem.
Senare forskning visar dessutom att denna infrastruktur också tenderar att
expandera till andra flyktingproducerande grannländer om flyktingvägarna sammanfaller.
Idag när flyktingar från många länder använder samma resvägar och
flyktingsmugglarligor, via Turkiet in i EU, blir allt fler asylsökande del i
det migrationssystem som har Sverige som mål.
Skillnaden i attraktivitet mellan Sverige och övriga Europeiska
länder har framförallt utvecklats under sent 90-tal och tidigt 2000-tal (se
till exempel Hatton 2009, sid. 200 och 208). Medan de flesta andra länder
infört en lång rad krav för permanenta uppehållstillstånd, medborgarskap och
familjeinvandring så har Sverige tagit små steg i mer generös riktning, till
exempel när det gäller villkoren för ensamkommande asylsökande, möjligheten
till asyl för barn och rätt till skola och vård för asylsökande och
papperslösa. Sammantaget kan det konstateras att det är en mycket rationell
handling för asylsökande att komma till just Sverige. Och efter hand allt fler
förstår det smarta med att söka asyl i Sverige leder det sedan till ytterligare
ökning genom den kumulativa effekt som tidigare invandring bidrar till.
Så här långt har jag beskrivit att Sverige tar emot en allt
större andel av de asylsökande till EU och Europa. Jag har förklarat att det
till stor del är en naturlig effekt av den förda politiken. Medan politiken på
90-talet var ungefär densamma i Sverige som hos grannländerna, är den idag
väldigt annorlunda. Särskilt ensamkommande minderåriga och personer med familj
kvar i sina hemländer bör, om de kan och är smarta, välja att söka asyl i
Sverige. Nu återstår det att förklara varför Sverige under 2000-talet valt en
annan väg inom migrations- och integrationspolitiken jämfört med våra
grannländer. Jag ska ta upp några punkter som jag har identifierat när jag
studerat debatter om migration och integration i Riksdagen mellan 1984 och
2014.
Alla
partier har utvecklat sin asylpolitik i mer generös riktning, och det
gäller framförallt de statsbärande partierna Moderaterna och
Socialdemokraterna. Under 80-talet ville Moderaterna begränsa möjligheten till
asyl till dem som uppfyller kraven enligt Genevekonventionen. Tjugo år senare,
under 2000-talet, är samma parti med och utvidgar asylskälen. Men
Socialdemokraterna har svängt i minst lika stor utsträckning. Under
Bildt-regeringen 1991-94 kritiserade Socialdemokraterna ofta regeringen för att
bedriva en oansvarig flyktingpolitik, t.ex. att inte snabbt nog införa
visumtvång.
”Den
nuvarande flyktingpolitiken är svårbegriplig. Den kostar samhället mycket
pengar, ibland alldeles i onödan. Ett exempel på regeringens oförmåga och
ovilja att fatta beslut i rätt tid gäller visumtvånget för vissa delar av det
forna Jugoslavien. Invandrarverket ville redan i början av juni förra året att
regeringen skulle införa visumtvång, men det dröjde ända till oktober innan
regeringen förmådde fatta beslut. Under den tiden hade det hunnit komma ca
30 000 kosovoalbaner. Med den tid det tar innan ärendena är slutbehandlade
kommer kostnaden för det svenska samhället att bli ca 4,5 miljarder kronor.”
(Maud Björnemalm (s). Riksdagens protokoll 1992/93:91, Anf. 44)
Drygt 15 år senare har Socialdemokraternas position
förändrats radikalt och dåvarande migrationspolitiska talesperson Magdalena
Streijffert (s) meddelade inför valet 2010 att Moderaterna med sin restriktiva
asylpolitik var det sista partiet de skulle samarbeta med om de fick makten utan
”om vi vinner
valet den 19 september är det Miljöpartiet och Vänsterpartiet som vi kommer att
samarbeta med när det gäller asyl- och flyktingpolitiken.” (Riksdagens
protokoll 2009/10:107, Anf. 43).
Från
politisk styrning till domstolsväsende. Under 80- och 90-talet hade
regeringen stor makt att styra asylpolitiken och vem som skulle få stanna. Det
kanske mest kända exemplet är Luciabeslutet 1989, när den Socialdemokratiska
regeringen beslutade att inskränka möjligheterna till asyl. Men det var inte en
engångsföreteelse. Regeringar beslutade regelbundet om att vissa grupper av
asylsökande skulle direktavvisas utan individuell asylprövning, till exempel
från Pakistan och Libanon. Så här sade Migrationsminister Anita Gradin (S) den
5 november 1985.
”Man
frågar sig om direktavvisningarna är förenliga med vår utlänningslag. Ja, det
har denna riksdag bestämt, Direktavvisningar skall förekomma enligt vår
utlänningslag. Jag förutsätter självfallet att såväl polis som invandrarverk
följer gällande lagstiftning. Regeringen styr som bekant tillämpningen genom
beslut i besvärsärenden.” (Statsråd Anita Gradin (S), Riksdagens protokoll
1985/86:20)
Bildandet av utlänningsnämnden 1992 innebar en minskad makt
för regeringen att styra asylpolitiken, då praxis istället kom att bestämmas av
partipolitiska företrädare. Detta var något som den socialdemokratiska
migrationsministern Leif Blomberg var mycket missnöjd med. I en artikel i DN
(1996-01-19) förklarade ministern att regeringen ville ta tillbaka kontrollen
och själva kunna styra inriktningen på Migrationsverkets beslut. Istället blev
det tvärtom, och 2006 lades utlänningsnämnden ner och praxis i asylfrågor
överfördes till domstolsväsendet. Att politiker inte längre direkt kan påverka
asylpolitiken är något som inte minst alliansregeringens migrationsminister
Tobias Billström var mycket nöjd med.
”Den
här mandatperioden har vi inte lekt gudar på Olympen. Borta är tiden då
migrationsministern var granne med Gud och höll människors öden i sina händer.
Den nya instans- och processordningen har landat, och det är sakskälen som
avgör i en rättssäker myndighets- och domstolsprövning. Det är lika för
alla, oavsett politikernas inblandning, oavsett mediernas uppmärksamhet och
oavsett vilken politisk majoritet som styr Sverige.” (Tobias Billström
(m), Riksdagens protokoll 2009/10:107, Anf. 34).
Oppositionspartierna
trycker alltid på för en mer generös asylpolitik. Under 2000-talet har
partierna i opposition i mycket hårda ordalag kritiserat sittande regeringen
för att bedriva en för restriktiv asylpolitik. Under Göran Perssons regeringar
1996–2006 var kritiken skoningslös. Under våren 2003 samlades i stort sett hela
oppositionen i manifestationer mot Socialdemokraternas asylpolitik, vilket Vänsterpartiets
Kalle Larsson också berättade i riksdagen.
”I
går kväll talade representanter från sex av riksdagens partier vid en
manifestation på Mynttorget utanför riksdagen för en mer generös och human
flyktingpolitik. Vi lovar att återkomma inför varje migrationspolitisk debatt
här i kammaren. (Riksdagens protokoll 2002/03:88, Anf. 5)
Ett uttalande av Erik Ullenhag (Fp) i december 2003 speglar
väl tonläget. ”Sammanfattningsvis
kan man säga att vi ser en flyktingpolitik och en regering som visar
handlingskraft vad gäller hårda tag och restriktivitet men som är i det
närmaste handlingsförlamad när det gäller humanitet och liberalisering av vår
migrationspolitik.” Där uttalade han sig också om värdegemenskapen med
Vänsterpartiet. ”Det
är inte så ofta Kalle Larsson och jag är överens, eftersom han är kommunist och
jag liberal. Men just på flyktingpolitikens område har vi hittat möjligheter
att ha en samsyn då vi utgår från samma humana världsbild.” (Riksdagens
protokoll 2003/04:42, anf. 133 och 140)
Efter att Alliansen vunnit regeringsmakten 2010 var det
omvända roller där Socialdemokraterna tryckte på för att fler skulle få rätt
till asyl, inte minst barn, personer med humanitära skäl och vid väpnade
konflikter.
”Vi
anser att barnperspektivet i asyl- och flyktingpolitiken måste stärkas, och
praxis i ärenden som rör barn måste mildras.” ”Vi har vid flera tillfällen
påpekat att vi anser att begreppet ’synnerligen ömmande omständigheter’ i utlänningslagen
har tolkats alltför restriktivt och har därför föreslagit att det ska ändras
till ’särskilt ömmande skäl’.” (Eva-Lena Jansson (s), Riksdagens
protokoll 2013/14:39, Anf. 54)
”Begreppet
väpnad konflikt tolkas i dag mer restriktivt än den praxis som tidigare varit,
och det blir svårare för människor som flyr undan krig och konflikter i
hemlandet att få stanna. Begreppet om yttre eller inre väpnad konflikt behöver
tydliggöras, och skyddet behöver bli mer heltäckande och i överrensstämmelse med
gällande internationell rätt.” (Fredrik Lundh Sammeli (s), Riksdagens
protokoll 2013/14:102, Anf. 1)
Asyldebatten
har skiftat från pragmatism till moralism, från migrationens konsekvenser
till asylsökandes rättigheter. Under 80- och 90-talet var ord som kapacitet och
volymer inte tabubelagda. Luciabeslutet 1989 motiverades till exempel med att ”Vi har nu nått
gränsen för vad vi klarar av. Skall vi framöver på ett bra sätt bereda en
fristad åt dem som behöver den allra mest, måste vi i dag inskränka möjligheterna
för andra att få uppehållstillstånd i Sverige.” (Maj-Lis Lööv
(s) Riksdagens protokoll 1989/90:46). Moderaterna höll med. ”Det är bara att
konstatera att verkligheten nu har nått regering och riksdag även när det
gäller flykting- och invandrarpolitik. Vi moderater ställer oss bakom
regeringens beslut, inte minst eftersom det är ett gammalt moderat krav som
regeringen nu gör till sin politik - nämligen att man skall ta emot flyktingar
enligt FN-konventionens bestämmelser med en generös tillämpning.” (Gullan
Lindblad (m). Riksdagens protokoll 1989/90:46). Detsamma gjorde Centerpartiet. ”Vi kan … inte i
fortsättningen ha en situation av obalans mellan å ena sidan det system enligt
vilket staten accepterar asylsökande och flyktingar i landet, och å andra
sidan den förmåga som kommunerna har att ta emot och slussa ut flyktingar.”
(Rune Backlund (c). Riksdagens protokoll 1989/90:133)
Nu är det andra värderingar som är utgångspunkten för
debatten, och begrepp som öppenhet, rättssäkerhet, mänskliga rättigheter och
barnperspektiv som är vinnande ord i parlamentarikernas inlägg. Dagens debatt
har helt enkelt ett helt annat tonläge, där ett högt asylmottagande är något
att vara stolt över. ”Det är väl sällan så
enkelt att se värdet av asylrätten som när det gäller dem som flyr från Syrien
i dag. Fram till i dag har ungefär 9 000 personer från Syrien fått asyl i vårt
land, och det ska vi vara stolta och glada över. De allra flesta från Syrien
får alltså uppehållstillstånd. För oss är det självklart att de ska ha sin sak
prövad. Varje person som kommer till Sverige och knackar på dörren och säger
att de behöver skydd och söker asyl här ska få sin sak prövad. Det är en
mänsklig rättighet.” (Eva Lohman (m), Riksdagens protokoll 2012/13:97, Anf.
129)
”Vi
värderar solidariteten högt. År efter år strävar vi efter att nå topplaceringar
i världen vad gäller att öppna våra dörrar för människor som kommer hit och att
fortsätta kämpa för demokrati och mänskliga rättigheter över hela jordklotet.” (Emma
Henriksson (Kd), Riksdagens protokoll 2013/14:39, Anf. 94)
”Asylrätten
får aldrig avhumaniseras till flöden och volymer utan är en mänsklig rättighet
och, för mig som socialdemokrat, en grundpelare. Det är helt oacceptabelt att
göra inskränkningar i asylrätten och börja begränsa människors mänskliga
rättigheter. Här får det aldrig råda något tvivel om var vi som land står.”
(Fredrik Lundh Sammeli (s), Riksdagens protokoll 2012/13:97, Anf. 118)
Från
anpassning till den europeiska asylpolitiken till att vara ett föredöme för
andra länder. Den europeiska dimensionen har funnits med i riksdagsdebatten
ända sedan början av 80-talet. Det som bekymrade politikerna i slutet av
80-talet och början av 90-talet var att Sverige asylpolitik var mer generös än
i andra länder och att det kunde ge fel signaler.
”Vi
kan inte längre ha en i många hänseenden avvikande nationell
invandringspolitik. Vår profil ger omvittnat signaler till omvärlden som medför
att fler asylsökande kommer hit än till de allra flesta jämförbara länder.”
(Gustav Von Essen (m). Riksdagens protokoll 1992/93:91, Anf. 53)
I dagens debatt är fokus snarare på att den svenska modellen
ska exporteras till övriga Europa. ”Det är ingen
hemlighet att Sverige är ett land vars värderingar bygger på öppenhet och ett
generöst flyktingmottagande och där alla partier i riksdagens kammare – oavsett
vad som framförts i talarstolen – värnar den hållningen. Det är också därför
som vi är tacksamma för att vi kan föra med de svenska värderingarna in i den
europeiska debatten. Vi vet ju att många av våra vänner ute i Europa har en
helt annan syn på öppenheten och generositeten i mottagandet.” (Fredrik
Federley (c), Riksdagens protokoll 2007/08:6, Anf. 22)
Folkpartiet
och Miljöpartiet har haft mycket stort inflytande på den förda asylpolitiken.
Sedan 1984 är det endast Socialdemokratiska regeringar som drivit igenom lagar
eller tagit beslut som drabbat asylsökande negativt. Det sammanfaller också med
de år när varken Folkpartiet eller Miljöpartiet har suttit i regering eller
varit aktivt stödparti. Som jag tidigare skrev så företrädde Moderaterna en
mycket restriktiv asylpolitik vid slutet av 80-talet. Av detta märktes inget
under Bildt-regeringen 1991-1994. När Luciabeslutet återkallades vintern 1991
ansågs det av en del moderata ledamöter vara en kapitulation av regeringen för
den folkpartistiska asylpolitiken (Riksdagens protokoll 1992/93:91). Senare
under mandatperioden beslutades också att 40 000 Bosnier skulle få
permanenta uppehållstillstånd. Likaså har Miljöpartiet utnyttjat sin
vågmästarställning vid flera tillfällen. Regeringen Persson tvingades att
acceptera en flyktingamnesti för att få igenom 2005 års statsbudget. Och ingen
är väl obekant med 2010 års migrationspolitiska överenskommelse mellan
Alliansregeringen och Miljöpartiet, som bidrog till att säkerställa och även
utöka asylrätten.
Jag menar att ovanstående punkter kan hjälpa oss att förstå
varför Sveriges asylpolitik utvecklats i en annan riktning än våra grannländer.
Alla de traditionella partierna har förändrats i mer liberal och kosmopolitisk
riktning där principer om rättssäkerhet, öppenhet och mänskliga rättigheter har
blivit viktigare än politikens konsekvenser. Det har också förstärkts genom den
i Sverige skarpa åtskillnaden mellan migrationspolitik och integrationspolitik.
Jag har inte utrymme att utveckla resonemanget här, men det är slående att
migrationspolitiken i stort sett aldrig nämns i de integrationspolitiska
debatterna. Att alla partier är överens om att integrationspolitiken har
misslyckats har hittills inte fått några återverkningar på migrationspolitikens
område. I andra länder är dessa politikområden intimt sammanblandade, där olika
integrationskrav ställs för att få invandra, stanna i landet och till slut bli
medborgare. Av vikt är också att Riksdagen stegvis tagit bort möjligheterna för
sittande regering att direkt påverka asylpolitiken och asylflödena. Utöver att
det faktiskt har minskat politikens inflytande har det också skapat en vida
spridd uppfattning att det inte går att påverka asylpolitiken och asylflödena,
att dagens politik följer internationella konventioner som sedan tillämpas av
domstolar. Men det kan knappast förklara varför Sveriges politik skiljer sig
från våra grannländer. Till sist går det inte att underskatta det inflytande
Folkpartiet och Miljöpartiet haft på svensk asylpolitik. I slutet av 80-talet
och början av 90-talet fanns det en stor majoritet i riksdagen för en mer
restriktiv asylpolitik. Hade den majoriteten fått genomslag hade vi idag
troligtvis bott i ett annat slags samhälle, typ Danmark.
Referenser:
Barthel, F. & Neumayer, E. (2015) Spatial Dependence
in Asylum Migration, Journal of Ethnic and Migration Studies, 41:7, 1131-1151.
Goodman, S. W. (2012). Fortifying citizenship: policy
strategies for civic integration in Western Europe, World Politics,
64(04), 659-698.
Hatton, T. J. (2004) Seeking asylum in Europe. Economic
Policy, 19(38), 6-62.
Hatton, T. J. (2009) The Rise
and Fall of Asylum: What Happened and Why?*. The Economic Journal, 119(535),
F183-F213.
Neumayer, E. (2004) Asylum
Destination Choice What Makes Some West European Countries More Attractive Than
Others?, European Union Politics, 5(2), 155-180.
Yoo, E. & Koo, J. W.
(2014) Love thy neighbor: Explaining asylum seeking and hosting, 1982–2008.
International Journal of Comparative Sociology, 55(1), 45-72.